Préemption et délégation : Retour sur un an de jurisprudence

Concrètement, par une décision du 13 juillet 2021, le maire de La Haye a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur un bien immobilier situé sur le territoire communal.

La veille, le 12 juillet 2021, le président de l’EPCI a subdélégué au maire le droit de préemption sur les zones U et AU, à l’exception des secteurs identifiés comme les zones d’activité économiques existantes et les zones à urbaniser à vocation économique.

La Cour administrative d’appel confirme le jugement de première instance en jugeant que :

« la subdélégation prévue par l’arrêté du 12 juillet 2021 ne pouvait être accordée par le président de la communauté de communes à la commune qu’à l’occasion de l’aliénation d’un bien particulier, pour une opération déterminée. En l’absence d’indications en ce sens dans l’arrêté du 12 juillet 2021, et en particulier de références à la parcelle en cause, cette délégation n’a pas pu légalement fonder la compétence de la commune de La Haye à exercer le droit de préemption urbain de telle sorte que son maire ne pouvait mettre en œuvre la délégation que lui avait consentie le conseil municipal le 22 juillet 2020 pour exercer au nom de la commune le droit de préemption urbain ».

Cette subdélégation étant illégale, car générale, la préemption est entachée d’un vice d’incompétence.

Pour rappel, pour suspendre le délai, celle-ci doit être adressée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire (ou à son mandataire).

Par une délibération du 21 août 2021, la commune de Saint-Didier-de-Formans a délégué l’exercice du droit de préemption à l’EPF de l’Ain. Si cette délibération a été transmise en préfecture le 24 août suivant, aucune mention n’était présente quant à sa date de transmission.

Il ressort pourtant du compte-rendu du conseil municipal et de la décision de préemption elle-même qu’elle aurait été affichée le 24 août, de sorte que les formalités d’entrée en vigueur prévues à l’article L. 2131-1 du CGCT auraient été pleinement mise en œuvre à cette date.

Ce même 24 août 2021, la commune a également adressé un courrier de demande de pièces et de visite.

Cependant, comme le retient la Cour administrative d’appel, « dans ces conditions, le droit de préemption était délégué à l’EPF de l’Ain à la date du 24 août 2020 et la commune de Saint-Didier-de-Formans ne disposait plus de sa compétence en la matière lors de l’envoi des demandes de communication de documents et de visite des lieux le 24 août 2020, par un courrier envoyé par signification d’huissier le même jour. Il en résulte que ces demandes du 24 août 2020 n’ont pas pu suspendre le délai de préemption de deux mois fixé par les dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme ».

En d’autres termes, à cette date du 24 août, la commune s’était dessaisie du droit de préemption et ne pouvait plus former la demande de communication dans des conditions garantissant la suspension effective des délais.

Cette décision est d’autant plus intéressante que la commune a produit à l’instance un certificat d’affichage attestant de la formalité au 26 août 2021, soit postérieurement à la demande de visite. La Cour l’écarte en jugeant que « dans ces conditions, et en l’absence du registre répertoriant les délibérations de la commune de Saint-Didier-de-Formans prévu par les dispositions de l’article R. 2121-9 du code général des collectivités territoriales, le seul certificat du maire de la commune du 22 juin 2021, établi plus de huit mois après cette délibération et qui contredit les mentions précitées, ne peut à lui seul établir que cette délibération aurait été affichée le 26 août 2020 en mairie ».

Ainsi, le certificat n’est pas nécessairement une preuve suffisante si des éléments font apparaitre un doute sérieux.

Parmi les moyens soulevés se trouvait celui tiré de l’incompétence de la DG de l’EPORA au motif que le conseil municipal n’aurait pas expressément autorisé le maire à subdéléguer l’exercice du droit de préemption. En effet, la délibération du 9 juin 2016 par laquelle ledit conseil municipal avait délégué au maire l’exercice du droit de préemption ne prévoyait pas la faculté pour ce dernier de le subdéléguer à un tiers.

Pour autant, par une délibération du 26 avril 2018, prise après voir approuvé la convention d’intervention foncière conclue avec l’EPF, le conseil municipal a autorisé le maire à subdéléguer l’exercice de ce droit dans le périmètre annexé à la convention précité.

Pour la Cour administrative d’appel, cette seconde délibération a donc autorisé le processus de subdélégation au sein du périmètre en cause, et ce malgré l’absence de mention en ce sens dans la délibération « générale » du 9 juin 2016 :

« 12. Si le conseil municipal de Vassieux-en-Vercors a, par une première délibération du 9 juin 2016, délégué au maire l’exercice du droit de préemption et si cette délibération n’indiquait pas la possibilité pour le maire de subdéléguer cette compétence, ces circonstances ne faisaient pas obstacle à ce que le même conseil municipal, par une autre délibération du 26 avril 2018 prise après avoir approuvé une convention d’étude foncière et de veille foncière avec EPORA et la communauté de commune  » Royans Vercors  » sur le périmètre et le projet en cause, autorise le maire à subdéléguer l’exercice du droit de préemption à l’occasion de l’aliénation des parcelles concernées par le périmètre annexé à cette convention. Le maire de Vassieux-en-Vercors pouvait, en application des dispositions prévues au premier alinéa de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, ainsi subdéléguer sa compétence en matière de droit de préemption à l’occasion de l’aliénation du bien cadastré section … au profit de l’EPORA ».

Cette décision rendue par la CAA de Lyon présente également un intérêt tout particulier sur la question du dessaisissement du conseil municipal en cas de délégation au maire.

En effet, pour le requérant, en déléguant au maire l’exercice du droit de préemption par la délibération du 9 juin 2016, le conseil municipal s’était dessaisi de son droit. Dès lors, pour l’autoriser à subdéléguer le droit de préemption à un tiers, par la délibération du 26 avril 2018, ce même conseil aurait dû préalablement rapporter celle 9 juin 2016.

Tel n’est pas l’analyse de la Cour qui précise :

« 13. En deuxième lieu, la délégation du conseil municipal précitée ne faisait pas obstacle à ce que, ainsi qu’il a été dit au point 12, ce conseil autorise ensuite le maire, par sa délibération du 26 avril 2018 approuvant la convention d’étude et de veille foncière, à subdéléguer l’exercice du droit de préemption à l’occasion de l’aliénation sur les parcelles concernées par le périmètre annexé à la convention. Le moyen tiré de ce que la délibération du conseil municipal de Vassieux-en-Vercors du 26 avril 2018 serait, par voie d’exception, entachée d’illégalité en ce qu’il se serait ressaisi de sa compétence à défaut d’avoir rapporté la première délibération ne peut, dès lors, qu’être écarté ».

En d’autres termes, si le conseil municipal s’était bien dessaisi de l’exercice du droit de préemption au profit du maire, il lui était possible d’apporter des précisions supplémentaires, en l’espèce portant sur la subdélégation, sans devoir reprendre entièrement le processus de délégation interne. Cela présente le mérite de l’efficacité.

Avant l’entrée en vigueur de la loi ELAN, l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme disposait que la délégation du droit de préemption à certaines sociétés d’économie mixite agréée ou d’autres organismes HLM ne pouvait intervenir que lorsque l’aliénation portait sur un des biens ou des droit affectés au logement.

Au cas d’espèce, le directoire de la société Vilogia a, par délibération du 9 octobre 2018, délégué à son président l’exercice du droit de préemption urbain lorsque ce dernier est délégué à ladite société, après avoir explicitement rappelé qu’il estimait qu’en vertu de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme dans ses dispositions alors applicables, il ne pouvait être exercé que pour des biens ou des droits affectés au logement.

Puis, par une décision du 10 novembre 2020, la métropole européenne de Lille a délégué à la société Vilogia l’exercice du droit de préemption pour l’acquisition d’un bien.

Enfin, le président du directoire de la société Vilogia a, par la décision litigieuse du 12 novembre 2020, préempté le bien en cause.

La Cour administrative de Douai confirme l’annulation de la décision en jugeant que :

« Toutefois, alors que le bien en cause n’était pas affecté au logement et qu’aucune nouvelle délégation de pouvoir n’avait été prise par le directoire de la société Vilogia depuis le 9 octobre 2018, conformément à ce qui a été exposé au point 7, le président du directoire de la société Vilogia ne disposait pas d’une délégation et n’était donc pas compétent pour signer la décision du 10 novembre 2020, ainsi que l’a jugé à raison le tribunal administratif de Lille dans son jugement attaqué. Le droit de préemption urbain portant sur un bien non affecté au logement ne pouvait être compétemment exercé que par le seul directoire de cette société ».

En d’autres termes, si la Loi ELAN, entrée en vigueur entre les deux délégations précitées, a supprimé l’exigence de l’affection du bien au logement concernant le champ d’application de la préemption, la Cour a estimé que la délégation datant du 9 octobre 2018 émanant du directoire de Vilogia au bénéficie de son président était limitée à la préemption d’un bien affecté au logement et que, faute de mise à jour « post loi ELAN », elle ne lui permettait pas de préempter un bien dont l’affectation était différente.

Cette décision nous rappelle qu’il est donc nécessaire de veiller aux mises à jour du champ d’application des délégations si celles-ci sont prises antérieurement à des dispositions législatives ou réglementaires en modifiant le régime.

Quelques jours plus tard, ce même président a donné délégation à l’un des vice-présidents de signer les décisions relatives à l’exercice du droit de préemption et à la délégation de celui-ci à un tiers.

Ce dernier a, par arrêté et à l’occasion de l’aliénation d’un bien, délégué le droit de préemption à la société Vilogia.

Si le tribunal administratif de Lille avait annulé la décision de préemption subséquente au motif que seul le président de la MEL était compétent pour subdéléguer l’exercice du droit de préemption à un tiers, la Cour administrative d’appel annule le jugement sur le fondement :

• de l’article L. 5211-10 du CGCT qui prévoit que le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant, à l’exception d’un certain nombre de matières énumérées par cet article, parmi lesquelles ne figurent pas le droit de préemption ;

• de l’article L. 2122-23 du même code, rendus applicables aux EPCI par l’article L. 5211-2 de ce code, qui dispose que, sauf disposition contraire dans la délibération de l’organe délibérant portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un vice-président agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 5211-9.

Ainsi, la Cour juge « qu’il est loisible au président d’un établissement public de coopération intercommunale de subdéléguer à un des vice-présidents dudit établissement les pouvoirs en matière de préemption qui lui ont été délégués par l’organe délibérant, y compris en matière de délégation du droit de préemption urbain à un des organismes tiers listés à l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme ».

Préalablement à cette décision, le conseil municipal de la commune avait, par délibération du 4 juillet 2020, délégué à son maire l’exercice du droit de préemption.

En parallèle, le conseil territorial de l’EPT avait, par délibération du 16 juillet 2020, délégué à son président l’exercice de droit de préemption et la faculté de le subdéléguer.

C’est ainsi que par une décision du 28 janvier 2022, le président de l’EPT a délégué au maire l’exercice du droit de préemption à l’occasion de l’alinéation du bien en cause.

C’était sans compter le rappel de la Cour administrative d’appel de Paris qui précise que la délégation externe se fait entre entités et non entre ses représentants, de sorte que le président de l’EPT aurait dû déléguer l’exercice du droit de préemption à la commune et non à son maire, les règles internes au délégataire étant sans effet à l’égard du délégant :

« 3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions et en particulier de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme que lorsque le titulaire du droit de préemption décide de déléguer l’exercice de ce droit à une commune, ce droit ne peut être délégué directement au maire même si ce dernier bénéficie en vertu de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, pour la durée de son mandat, d’une délégation de l’exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire ».

Si cette décision peut paraît sévère en pratique, car ne tenant pas compte de la réalité juridique au jour de la délégation, elle est conforme à l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme, qui vise comme délégataire possible « une collectivité territoriale » et non son représentant.

Il est donc impératif d’être particulièrement attentif dans les termes de la délégation.

La Ville de Paris a concédé à cette dernière une opération d’aménagement en lui attribuant un contrat de revitalisation artisanale et commerciale et lui a délégué, par ce contrat, l’exercice du droit de préemption au sein du périmètre.

A l’occasion de l’aliénation d’un bien situé dans celui-ci, la directrice générale de la SEMAEST a exercé le droit de préemption par une décision du 16 octobre 2020.

Or, la Cour administrative d’appel de Paris précise, dans un considérant de principe « que les délégations internes du droit de préemption consenties par le conseil d’administration d’une SEM au profit de son directeur général doivent, eu égard à l’étendue du public susceptible d’être destinataire d’une décision de préemption, (..) et compte tenu des conséquences qu’emporte l’exercice du droit de préemption sur la liberté de disposer de ses biens, composante du droit constitutionnel de propriété, faire l’objet d’une publication de nature à le rendre opposable aux tiers.

Cette dernière condition ne doit être regardée comme satisfaite que si la décision de délégation de l’exercice du droit afférent à l’un des dirigeants de la société a été publiée, soit dans des conditions qui garantissent un accès en ligne, simple et gratuit, soit dans des conditions identiques à celles dans lesquelles l’a lui-même été l’acte par lequel l’organe délibérant du titulaire du droit de préemption, mentionné à l’article R. 213-1 du code de l’urbanisme, a délégué ce droit.

Cette publication, qui peut prendre la forme d’un extrait de la délibération de l’organe délibérant de la société, doit mentionner précisément l’étendue de la délégation consentie et, s’il échet, reproduire les stipulations des statuts de la société ou de l’organisme auxquelles il est renvoyé.

La circonstance que, conformément aux dispositions du code de commerce, ces statuts ont eux-mêmes été publiés au greffe du tribunal de commerce et seraient accessibles à toute personne qui en ferait la demande, au demeurant payante, par l’intermédiaire d’un site en ligne dédié n’est pas de nature à pallier l’absence de publication dans les conditions susmentionnées ».

En d’autres termes, si la délibération de l’organe délibérant portant délégation du droit de préemption au directeur général n’est pas publiée dans des conditions permettant un libre accès à tous, alors elle n’est pas opposable aux tiers, rendant la décision de préemption illégale car prise par une autorité incompétente. Cette publication doit par ailleurs expressément préciser que la délégation porte sur le droit de préemption et faire mention du périmètre et de l’étendue de celle-ci.

En pratique, la délégation opérée au profit d’un DG d’une SEM se fait généralement dans le cadre d’une délibération portant nomination et l’investissant des pouvoirs les plus étendus.

Il sera donc nécessaire de veiller à la bonne publication de cette délibération, sauf à mettre en péril la décision de préemption.

Une décision identique dans son apport a été rendue le même jour concernant une préemption de la RIVP (n° 23PA03934).

Par une décision du 3 décembre 2020, la directrice des opérations foncières et urbaines de la SEM Marseille-Habitat a exercé le droit de préemption sur un bien situé à Marseille.

Pour autant, dans le cadre du contentieux, cette société n’établit, ni même n’allègue que cette directrice aurait reçu, à cette fin, une délégation émanant de son conseil d’administration.

De plus, si la société produit une délégation de son directeur général, M. C, au profit de la directrice des opérations, y compris pour les procédures de préemption, le premier ne justifie d’aucun acte par lequel son conseil d’administration lui aurait délégué l’exercice du droit de préemption urbain renforcé.

La cour juge, pour annuler la décision de préemption que la société :

« se borne à produire le procès-verbal de son conseil d’administration daté du 28 octobre 2020, dont le point 2 a trait à la  » nomination du directeur général  » en la personne de M. C…. Mais, ce procès-verbal ne précise pas l’étendue des pouvoirs confiés à ce dernier et n’indique en particulier pas que lui serait consentie une délégation de l’exercice de ce droit de préemption urbain renforcé.

Ainsi, contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, l’exercice de ce droit de préemption ne saurait être regardé comme ayant été délégué par le conseil d’administration de la SEM Marseille-Habitat à M. C…, par la décision par laquelle ce dernier a été nommé directeur général. En l’absence de toute délégation consentie par le conseil d’administration de la SEM Marseille-Habitat à M. C…, ce dernier n’a pas pu en tout état de cause légalement donner compétence, pour signer la décision contestée du 3 décembre 2020, à Mme A…. Dès lors, la SCI des Planètes est fondée à soutenir que cette décision, signée par cette dernière, a été prise par une autorité incompétente ».

En d’autres termes, la seule preuve de la nomination de M. C comme directeur général n’est pas suffisante pour établir l’existence d’une délégation du conseil d’administration à son profit en matière de préemption.

La désignation doit être explicite quant à cet aspect.